АРХАНГЕЛЬСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД

Дело N 3а-107/2023 31 марта 2023 года

РЕШЕНИЕ
Именем Российской Федерации

Архангельский областной суд в составе:
председательствующего судьи Вершинина А.В.,
при секретаре Когиной А.А.,
с участием прокурора Мошниковой З.Н.,
рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Ю.С.М. о признании недействующим пункта 6.1 Положения о порядке проведения конкурса по отбору кандидатур на должность главы городского округа "Город Архангельск", утвержденного решением Архангельской городской Думы от 2 октября 2015 г. в„– 271,

установил:

решением Архангельской городской Думы (далее - городская Дума) от 2 октября 2015 г. в„– 271 (далее - решение в„– 271) утверждено Положение о порядке проведения конкурса по отбору кандидатур на должность Главы муниципального образования "Город Архангельск" (далее - Положение).
Пункт 6.1 Положения предусматривает, что в процессе оценки кандидата членами конкурсной комиссии заполняются оценочные листы, включающие в себя списки кандидатов и перечень критериев оценки по форме согласно приложению в„– 4 к настоящему Положению. При этом члены конкурсной комиссии по предложенным критериям оценивают каждого из кандидатов по пятибалльной шкале, занося выставленные баллы в соответствующие графы оценочного листа.
Указанная норма ссылается на Приложение в„– 4 Положения, которым утверждена форма оценочного листа кандидата на конкурс по отбору кандидатур на должность Главы городского округа "Город Архангельск" (далее - Оценочный лист).
Оценочный лист состоит из четырех столбцов. Первый столбец, содержащий критерии оценки состоит из восьми граф:
1. Профессиональное образование, наличие дополнительного профессионального образования;
2. Уровень знания Конституции Российской Федерации, нормативных правовых актов в сфере местного самоуправления;
3. Опыт руководящей работы, стаж (опыт) работы или государственной (муниципальной) службы;
4. Личностные и деловые качества, необходимые для осуществления полномочий высшего должностного лица городского округа по решению вопросов местного значения городского округа, обеспечения осуществления органами местного самоуправления городского округа полномочий по решению вопросов местного значения городского округа и отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления городского округа федеральными и областными законами;
5. Уровень знаний о направлениях деятельности Администрации городского округа, специфики исполнения обязанностей по должности главы городского округа;
6. Программа кандидата по развитию городского округа, наличие в программе предложений по развитию городского округа, реализуемость предложений;
7. Навыки работы с документами, подготовка отчетов, аналитических материалов, разработка проектов нормативных правовых актов;
8. Культура речи, манера разговора, внешний вид, опыт публичных выступлений (презентации).
Второй, третий и четвертый столбцы таблицы поименованы: "Кандидат 1", "Кандидат 2" и "Кандидат 3", соответственно. Каждый из них имеет по восемь пустых граф напротив критериев оценки.
В Примечании к Оценочному листу указано, что оценка кандидатов проводится по пятибалльной системе.
Первоначальный текст документа официально опубликован в издании "Архангельск - город воинской славы", в„– 71, 7 октября 2015 г.
Решениями Архангельской городской Думы от 22 июня 2016 г. в„– 381, от 20 июня 2018 г. в„– 702, от 9 февраля 2022 г. в„– 511 вносились изменения, которые официально опубликованы в издании "Архангельск - город воинской славы" за в„– 49 от 8 июля 2016 г., в„– 50 от 6 июля 2018 г., в„– 12 от 18 февраля 2022 г., соответственно.
Ю.С.М. обратился в Архангельский областной суд с административным иском, в котором просил признать недействующим пункт 6.1 Положения.
В обоснование административного иска указал, что 28 октября 2022 г. по просьбе ряда жителей г. Северодвинска, планировавших участие в конкурсе на должность Главы администрации "Город Северодвинск" осуществил поиск в информационно-поисковой системе Интернет материалов, затрагивающих процедуру проведения таких конкурсов, где обнаружил интервью прокурора г. Чайковский, в котором он указал на наличие коррупциогенных факторов, имеющихся в положении, принятом представительным органом. Полагает, что в оспариваемом Положении также содержатся коррупциогенные факторы. Четких критериев для оценки членами конкурсной комиссии не предусмотрено, что с учетом аффилированности членов конкурсной комиссии по отношению к региональной власти исключает право истца быть избранным.
Административным истцом в административном исковом заявлении об оспаривании нормативного правового акта также заявлены иные требования, не подлежащие рассмотрению с требованием об оспаривании нормативного правового акта, а именно: о признании незаконным решения конкурсных комиссий, проведенных в 2015, 2020 г.г. по отбору кандидатур на должность Главы муниципального образования "Город Архангельск", об отмене решений Архангельской городской Думы от 25 ноября 2015 г. в„– 288, от 28 октября 2020 г. в„– 298, обязании Архангельской городской Думы предпринять меры по восстановлению нарушенного в 2015, 2020 г.г. конституционного права административного истца. Относительно указанных требований 2 февраля 2023 г. судьей Архангельского областного суда вынесено отдельное определение.
В судебном заседании административный истец Ю.С.М. на удовлетворении заявленных требований настаивал, уточнив, что также оспаривает Приложение в„– 4 Положения, на которое ссылается оспариваемый им пункт Положения.
Представитель административного ответчика Архангельской городской Думы Сметанина А.А. в судебном заседании с требованиями не согласилась.
Представитель заинтересованного лица главы городского округа "Город Архангельск" Фролова Е.Е. в судебном заседании с требованиями не согласилась.
Прокурор областной прокуратуры Мошникова З.Н. дала заключение о необходимости отказа в удовлетворении административного искового заявления, поскольку Положения в оспариваемой части не противоречит законодательству, имеющему большую юридическую силу.
Выслушав объяснения участвующих лиц, заключение прокурора, изучив материалы административного дела, суд приходит к следующему.
Ю.С.М. в 2015 и 2020 годах был участником конкурсов по отбору кандидатур на должность главы городского округа "Город Архангельск", что никем не оспаривается. Кроме того, при условии сохранения в муниципальном образовании существующего способа наделения полномочиями главы муниципального образования в будущем Ю.С.М. для целей избрания на указанную должность (не оценивая иные существенные условия) вправе участвовать в конкурсе.
Следовательно, административный истец является лицом, имеющим право оспаривать указанные в административном иске нормы Положения в соответствии с частью 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в связи с чем, административное дело подлежит рассмотрению по существу
Части 1 и 2 статьи 130 Конституции Российской Федерации предусматривают, что местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения и осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления.
Согласно пункту "н" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации установление общих принципов организации системы органов местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам (части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).
Указанное Положение и последующие изменения к нему приняты в соответствии с частью 2.1 статьи 36 Федерального закона от 6 октября 2003 г. в„– 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон в„– 131-ФЗ), частью 6 статьи 1.2 областного закона от 23 сентября 2004 г. в„– 259-внеоч.-ОЗ "О реализации государственных полномочий Архангельской области в сфере правового регулирования организации и осуществления местного самоуправления", частью 3 статьи 22 Устава городского округа "Город Архангельск" (далее - Устав).
Согласно указанных норм законодательства установление порядка проведения конкурса по отбору кандидатур на должность главы городского округа "Город Архангельск" относится к компетенции городской Думы.
Следовательно, решение в„– 271, которым утверждено Положение принято городской Думой в пределах своей компетенции. Указанное обстоятельство никем не оспаривалось.
Полномочия городской Думы по принятию решения в„– 271, которым утверждено Положение, порядку опубликования, соответствию его законодательству, имеющему большую юридическую силу ранее были предметом судебной проверки в порядке главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по административному делу.
Решением Архангельского областного суда от 1 апреля 2016 г. по административному делу в„– 3а-30/2016 в удовлетворении заявления Ю.С.М. о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими пунктов 3.4 и 6.4, а также слова "кандидат" в подпункте 7 пункта 3.15, пунктах 6.5 и 6.7, подпункте 9 пункта 6.10, пунктах 6.13 и 6.14 указанного Положения отказано.
Апелляционным определением Верховного Суда Российской Федерации от 10 августа 2016 г. в„– 1-АПГ16-4 решение Архангельского областного суда от 1 апреля 2016 г. оставлено без изменения, апелляционная жалоба Ю.С.М. - без удовлетворения.
Суд пришел к выводам о том, что предусмотренный пунктом 5 части 2 статьи 36 Закона в„– 131-ФЗ способ наделения полномочиями главы муниципального образования является одной из допустимых законом альтернатив прямым демократическим выборам указанного должностного лица.
Проведение конкурса по отбору кандидатов является предварительной процедурой, предшествующей непосредственному избранию главы муниципального образования представительным органом этого муниципального образования. Конкурсная комиссия является временным рабочим органом, формируемым для реализации конкретной цели - проведения конкурсных процедур.
Представительный орган местного самоуправления вправе по своему усмотрению определять процедуру назначения соответствующей половины членов конкурсной комиссии, порядок организации работы конкурсной комиссии, а также выбирать конкретный способ голосования членов конкурсной комиссии по вынесенным на ее рассмотрение вопросам.
Независимость и объективность принимаемых конкурсной комиссией решений обеспечивается, в том числе, требованиями пунктов 3.2 и 3.9 Положения, в соответствии с которыми состав конкурсной комиссии формируется таким образом, чтобы исключить возможность возникновения конфликта интересов, который может повлиять на принимаемые конкурсной комиссией решения; конкурсная комиссия и ее члены в своей деятельности не связаны с решениями политических партий и иных общественных объединений, а также возможностью судебного контроля за законностью принимаемых комиссией решений в рамках соответствующих процедур.
Проверка законности отдельных правовых актов (о формировании конкурсной комиссии, отборе кандидатов для представления городской Думе, избрании главы муниципального образования "Город Архангельск" и т.д.) находится за пределами предмета рассматриваемого административного иска и может быть осуществлена на основании соответствующего обращения уполномоченным судом в соответствии с установленными законом правилами подсудности дел.
Указанные обстоятельства, предусмотренные пунктом 2 части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, в том числе полномочия городской Думы на принятие нормативного правового акта, в силу части 2 статьи 64 указанного Кодекса, разъяснений, изложенных в абзаце седьмом пункта 38 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. в„– 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", имеют преюдициальное значение для неопределенного круга лиц и не нуждаются в повторной проверке и установлении при рассмотрении настоящего административного дела.
Определением Конституционного Суда Российской Федерации от 28 марта 2017 г. в„– 663-О отказано в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Ю.С.М. на нарушение его конституционных прав положениями пункта 1 части 2 и абзаца первого части 2.1 статьи 36 Закона в„– 131-ФЗ. Конституционный Суд Российской Федерации указал, что непрохождение Ю.С.М., равно как и иными претендентами, конкурсного отбора на должность главы муниципального образования само по себе не свидетельствует о том, что оспариваемые законоположения нарушают указанные в жалобе конституционные права заявителя.
Впоследствии с учетом изменений в часть 2.1 статьи 36 Закона в„– 131-ФЗ Федеральным законом от 2 июня 2016 г. в„– 171-ФЗ "О внесении изменений в статью 36 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в Положение внесены изменения, обязывающие конкурсную комиссию представлять для рассмотрения не менее двух зарегистрированных конкурсной комиссией кандидатов.
Оспариваемые административным истцом нормы Положения, будучи адресованные членам конкурсной комиссии представляют собой правовой инструмент для оценки ими каждого кандидата участвующего в конкурсе.
Цели проведения конкурса, методы оценки профессиональных и личностных качеств кандидатов установлены иными нормами Положения.
В соответствии с пунктами 1.2 и 1.3 Положения целью проведения конкурса является отбор на альтернативной основе наиболее подготовленных лиц, имеющих необходимое образование, профессиональные знания, опыт руководящей работы, способных по своим личностным и деловым качествам осуществлять полномочия высшего должностного лица городского округа по решению вопросов местного значения городского округа, обеспечивать осуществление органами местного самоуправления городского округа полномочий по решению вопросов местного значения городского округа и отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления городского округа федеральными и областными законами.
При проведении конкурса кандидатам на должность главы городского округа гарантируется равенство прав в соответствии с Конституцией Российской Федерации, законодательством Российской Федерации и законодательством Архангельской области.
Пунктом 5.3 Положения установлено, что при проведении конкурса конкурсная комиссия оценивает:
кандидатов на основании представленных ими документов об образовании, прохождении государственной (муниципальной) службы, осуществлении иной трудовой деятельности (службы);
профессиональные и личностные качества кандидатов на основе выбранных конкурсных процедур применительно к обязанностям главы городского округа по решению вопросов местного значения, осуществлению полномочий, предусмотренных Уставом городского округа "Город Архангельск", исполнению отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления городского округа федеральными законами и областными законами.
Общим критерием оценки кандидатов при проведении конкурса является их образование, стаж (опыт) работы или государственной (муниципальной) службы, знания, навыки, умения и другие профессиональные и личностные качества (пункт 5.4 Положения).
Профессиональный уровень определяется наличием знаний, навыков и умений кандидатов, необходимых для исполнения должностных обязанностей по должности главы городского округа (пункт 5.5 Положения).
В пункте 5.6 Положения перечислены наиболее значимые знания, навыки и умения, необходимые для исполнения должностных обязанностей главы городского округа и определяющих его профессиональный уровень. К числу таковых относятся: практические знания, умения, навыки, обуславливающие профессиональную компетентность (подпункт 1), знания и умения в области работы с нормативными правовыми актами (подпункт 2), коммуникативные умения и навыки (подпункт 3). Каждый подпункт, представляющий общую подгруппу значимых знаний, навыков и умений конкретизируется путем перечисления конкретных знаний, навыков и умений.
Согласно пункту 5.7 Положения при проведении конкурса конкурсная комиссия оценивает кандидатов на основе конкурсных процедур с использованием не противоречащих федеральным законам и другим нормативным правовым актам Российской Федерации методов оценки профессиональных и личностных качеств кандидатов, установленных перечнем методов оценки кандидатов согласно приложению в„– 5 к настоящему Положению.
В качестве методов оценки кандидатов применяются оценка представленных кандидатами программ, тестирование и собеседование.
В соответствии с приложением в„– 5 тест представляет собой перечень вопросов и несколько вариантов ответа на каждый вопрос, среди которых один или несколько ответов являются правильными.
По результатам тестирования членами конкурсной комиссии кандидатам выставляется: пять баллов, если даны правильные ответы на 86 - 100 процентов вопросов теста; четыре балла, если даны правильные ответы на 70 - 85 процентов вопросов теста; три балла, если даны правильные ответы на 51 - 69 процентов вопросов теста; два балла, если даны правильные ответы на 35 - 50 процентов вопросов теста; один балл, если даны правильные ответы на 20 - 34 процентов вопросов теста; ноль баллов, если даны правильные ответы менее чем на 20 процентов вопросов теста.
В соответствии с пунктом 3 перечня методов оценки кандидатов на должность Главы городского округа "Город Архангельск", определенного приложением в„– 5 собеседование представляет собой устные ответы кандидатов на вопросы, задаваемые членами конкурсной комиссии. На собеседовании кандидату следует задавать вопросы, касающиеся уточнения полученных из анкеты сведений о его образовании, опыте, полученных навыках и знаниях. Также возможны вопросы личного характера: цели, устремления в жизни, карьерные планы. Целесообразно применение такого эффективного средства как самопрезентация кандидата. Основной целью собеседования является получение ответа на вопрос, заинтересован ли кандидат в избрании на должность главы городского округа и способен ли он выполнять служебные обязанности.
Собеседование имеет ряд преимуществ: проверяются не только профессиональные, но и личностные качества кандидата - стрессоустойчивость, гибкость и креативность; дает возможность проверить коммуникативные знания и навыки кандидата, в частности, умение отстаивать свое мнение; позволяет выявить мотивацию и ценностные ориентации кандидата; позволяет выявить дополнительную информацию о кандидате, например, готовность к принятию дополнительных нагрузок (командировки, ненормированный рабочий день и т.д.).
Результаты собеседования оцениваются членами конкурсной комиссии в пять, четыре, три, два, один или ноль баллов. Для каждой суммы баллов установлены критерии для их выбора. Например, пять баллов выставляется, если кандидат четко и логически последовательно изложил свое видение работы главы городского округа, в полном объеме, глубоко и правильно раскрыл содержание вопросов, в ходе дискуссии проявил высокую активность, показал высокий уровень профессиональных знаний, аналитические способности, навыки аргументированно отстаивать собственную точку зрения и ведения деловых переговоров, умение обоснованно и самостоятельно принимать решения, готовность следовать взятым на себя обязательствам. В то же время ноль баллов выставляется, если кандидат не изложил свое видение работы главы городского округа, допустил значительные неточности и ошибки, показал низкий уровень профессиональных знаний, аналитических способностей, проявил неготовность следовать взятым на себя обязательствам.
В случае представления в конкурсную комиссию программы она оценивается членами конкурсной комиссии также по пятибалльной шкале. Для каждой суммы баллов также установлены критерии для их выбора. Например, пять баллов выставляется, если отмечена высокая экономическая эффективность и социальная значимость программы, мероприятия программы актуальны, возможна их практическая реализация, выводы логичны и обоснованы, в программе представлены предложения по развитию городского округа, представлен механизм реализации программы и ее ресурсное обеспечение. Ноль баллов выставляется, если отмечена низкая экономическая эффективность и социальная значимость программы, мероприятия программы неактуальны, практическая реализация мероприятий программы невозможна, выводы нелогичны и необоснованны.
Указанные критерии судом выборочно приведены в качестве примера для целей демонстрации их закрепления в иных нормах Положения.
Ссылка административного истца на наличие в оспариваемых нормах коррупциогенных факторов судом признается ошибочной в силу следующего.
Частью 2 статьи 1 Федерального закона от 17 июля 2009 г. в„– 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" предусмотрено, что коррупциогенными факторами являются положения нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов), устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции.
Пунктом 3 методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. в„– 96, к коррупциогенным факторам, устанавливающим для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, отнесены широта дискреционных полномочий, то есть отсутствие или неопределенность сроков, условий или оснований принятия решения, наличие дублирующих полномочий государственного органа, органа местного самоуправления или организации (их должностных лиц) (подпункт "а").
Таких факторов в оспариваемых нормах не имеется.
Судом установлено, что дискреционные полномочия членов конкурсной комиссии основаны на положениях Закона в„– 131-ФЗ, то есть являются составной частью модели замещения должности главы муниципального образования, они объективно необходимы для реализации модели избрания главы муниципального образования, тогда как бальная система оценки значимых знаний, навыков и умений, необходимых для исполнения должностных обязанностей главы городского округа уравновешена нормативно закрепленным и детализированным механизмом подсчета баллов по каждому критерию.
Вопрос о том, насколько объективно а, следовательно, и правомерно, с точки зрения влияния на членов конкурсной комиссии иных факторов, в том числе состояния служебной зависимости от публичной власти (о чем утверждает административный истец) они дают оценку кандидату, при наличии у них нормативно закрепленного и не противоречащего федеральному законодательству инструментария для такой оценки, суд в рамках рассмотрения административного дела по правилам главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, не разрешает.
С учетом установленных судом обстоятельств, средством ограничения конституционных прав административного истца быть избранным, оспариваемые нормы сами по себе быть не могут.
Судом не принимается ссылка административного истца на интервью прокурора г. Чайковский, в котором указано на наличие коррупциогенных факторов, имеющихся в другом положении, принятом иным представительным органом, поскольку к обстоятельствам настоящего дела оно не относится. Положение о порядке проведения конкурса иного муниципального образования, его оценка должностным лицом органа прокуратуры не являются юридически-значимыми источниками на соответствие которым надлежит проверить оспариваемое Положение.
Согласно пункту 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.
Поскольку оспариваемые нормы Положения не противоречат нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд не находит оснований для удовлетворения иска.
В соответствии с пунктом 2 части 4 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации сообщение о принятом решении подлежит опубликованию в издании "Архангельск - город воинской славы", либо в ином официальном источнике, предусмотренном для официального опубликования муниципальных правовых актов, принятых Архангельской городской Думой.
Руководствуясь статьями 175 - 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

решил:

административное исковое заявление Ю.С.М. о признании недействующим пункта 6.1 Положения о порядке проведения конкурса по отбору кандидатур на должность главы городского округа "Город Архангельск", утвержденного решением Архангельской городской Думы от 2 октября 2015 г. в„– 271, оставить без удовлетворения.
Сообщение о принятом решении подлежит опубликованию в издании "Архангельск - город воинской славы", либо в ином официальном источнике, предусмотренном для официального опубликования муниципальных правовых актов, принятых Архангельской городской Думой.
На решение суда может быть подана апелляционная жалоба, а прокурором принесено апелляционное представление во Второй апелляционный суд общей юрисдикции в течение месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме путем подачи апелляционной жалобы или апелляционного представления через Архангельский областной суд.


Председательствующий:
судья Архангельского областного суда А.В. Вершинин

Мотивированное решение изготовлено 11.04.2023.


------------------------------------------------------------------